[摘要] 作为政府收入的重要来源，土地出让收入一直占据着重大比例，尤其是在我国现行的财政体制下，地方政府对土地出让收入的依赖性更加明显，而随着经济社会的发展，“土地财政”带来的问题也在逐步显现，土地出让收入不能成为政府收入主要来源。
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作为政府收入的重要来源，土地出让收入一直占据着重大比例，尤其是在我国现行的财政体制下，地方政府对土地出让收入的依赖性更加明显，而随着经济社会的发展，“土地财政”带来的问题也在逐步显现，土地出让收入不能成为政府收入主要来源。
地出让收入是市县人民政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入(占土地出让收入的80%以上)，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等。
2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。
根据国土资源部公布的数据，2009年土地出让成交总价款约1.59万亿元，相当于同期地方财政本级收入32580.74亿元的48.8%；2010年约2.7万亿元，同比增加70.4%，相当于同期地方财政本级收入40613.04亿元的66.5%。在地方有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。地方财政对于土地出让金收入过度依赖可见一斑。
而随着土地财政收入占政府财政收入比例的不断提高，其随带来的问题也逐步显现。
中国土地学会副会长黄小虎说，实际上，土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。
附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。
中国人民大学土地管理系主任叶剑平说，地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来，特别是在城市基础设施投融资上，地方政府获得的抵押贷款增长较快。正是认识到土地的资本和资产功能，越来越多的地方开始走上了以“经营土地”来“经营城市”、“经营发展”的道路。
在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性。在房价居高不下的情况下，土地费用被认为是推高楼市价格高企的主要原因，因此也饱受指责，给地方政府带来不小的压力。
“土地财政”为人诟病，不仅仅在于地方政府由此获得了较为充分的财政，还在于获得这一的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。
“土地财政”所带来的利益联接机制，最为人诟病。“存在多年的‘土地财政’，事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式，在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为的受益者。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映坦言。
要维持这一模式，并获取较高，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。
几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理，违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。
土地财政”还造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。从近几年情况看，房地产已成为“吸金场”，甚至一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了开发商。“
地方政府土地抵押收入的增长，则加大了金融风险。当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量究竟有限，银行、财政所承担的风险显而易见。
“土地财政”也是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。
从前年开始，国家实施楼市调控政策，楼市陷入低迷，土地市场也变得不景气，中指研究院数据研发中心发布的数据显示，2012年1月，300个城市共成交土地面积5678万平方米，同比减少62%，环比减少63%；成交楼面均价为751元/平方米，同比下跌29%，环比下跌22%。
国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，今年房地产宏观调控政策预计不发生大的“逆转”。全年土地出让形势将继续恶化，以往依靠“土地财政”的地方政府或陷入“财政困局”，地方政府过度依赖土地出让金收入或难以持续。
邹晓云认为，财政收入困境将是地方政府在“阵痛”中转型的必经阶段。“地方政府必须谋求转变，积极拓展财源。”他表示，这也是中央房地产调控政策的一个间接目标，即迫使地方政府提高意识、大力发展地方经济、寻求多元化财政收入来源。
财政部财政科学研究所所长贾康表示，“十二五”期间，大搞建设项目、抬高地价增加土地出让收入等短期行为将逐步消除，地方政府对“土地财政”的依赖将逐步减小。
贾康认为，未来应逐步将地方财政的筹资机制转换到各地房产的保有环节上，比如房产税。地方税体系得到了支柱财源，则地方政府只要专心去优化本地投资环境、提升本地公共服务水平。与此同时，地方政府辖区内的不动产也进入轨道。每隔几年重新评定税基，地方政府的财源建设就实现了可持续性。“这样的制度实现后，我们依然可以说它是‘土地财政’，但是彼时的‘土地财政’的合理性就可以替代现行的‘土地财政’的不合理性。”
土地转让收入只是政府财政收入来源的一部分，绝不能成为主要来源，其比例应该维持在合理范围之内，目前，我国地方财政的这一状况急需改善，拓宽财政收入渠道，完善财税机制才是根本出路。
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