[摘要] 住房保障是政府为住房困难群体提供的一种居住福利。目前，我国的住房保障包括实物保障和货币补贴两大块。住房实物保障主要有廉租房和经济适用房；住房货币补贴主要有货币购房补贴、住房租金补贴等。住房保障的核心是解决“住有所居”问题。
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住房保障是政府为住房困难群体提供的一种居住福利。目前，我国的住房保障包括实物保障和货币补贴两大块。住房实物保障主要有廉租房和经济适用房；住房货币补贴主要有货币购房补贴、住房租金补贴等。住房保障的核心是解决“住有所居”问题。从我国住房保障发展的实践来看，住房货币补贴只能起补充性作用；而在住房实物保障中，经济适用房由于它的先天性缺陷与内在矛盾在实践中已陷入困境。因此，建立以廉租房为主的住房保障体系和廉租房的多元化是实现“住有所居”的基本思路。
一、经济适用房的先天性缺陷和实践困境
经济适用房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给中低收入住房困难家庭的保障性住房。经济适用房既有保障性，也有商品性，购房人拥有有限产权。经济适用房的推出，缓解了保障性住房全部由政府投资的压力，也一次性地解决了一部分人的住房问题。但从实践情况看，经济适用房的先天性缺陷和内在矛盾越来越凸显出来。
经济适用房制度设计的先天性缺陷，首先是对经济适用房的模糊定位。经济适用房的保障性与商品性的双重属性，使经济适用房摇摆于商品与非商品之间。从商品属性看，经济适用房的价格仅相当于同类商品房的50％左右，显然违反等价交换要求，与市场经济原理是相违背的。从保障属性看，在实践中，大部分住房困难群体得不到基本的居住消费，而少数人却得到长期的居住消费，这又违反了公平原则。
市场的基本功能是优化资源配置，促进社会效率的提高。显然，经济适用房的非市场运作，不利于用于经济适用房的这部分土地、资金等资源的合理配置和有效利用，甚至出现无效率状态，从而带来社会的损失，即少数人的福利增加，而社会总福利降低。
经济适用房制度设计中的另一缺陷是缺乏有效的退出机制，使经济适用房难以流动。经济适用房是对极少数人居住的性保障，并刁；能动态地保证更多中低收入群体受益。由于经济适用房是按认购者当前收入核准的，缺乏动态性；随着社会经济的发展，居民的收入和生活条件会发生变化，部分已获得了经济适用房的人，以后收入可能提高，甚至变成富有阶层；但由于经济适用房缺乏退出机制，难以退出，出现富人享受经济适用房，而其他众多住房困难者却无法解决居住问题的尴尬局面。
理论上，按麦克唐纳德的市场过滤原理，一个购买了经济适用房的家庭，在经济条件改善后，一般都有更换住房的需求。此时，他若将经济适用房售出，一方面，目前还没有一种机制对经济适用房的再出售进行控制，该家庭购买时享受的优惠此时以差价的形式完全获利，这显然是的不公平；另一方面，经济适用房向市场出售后转变为商品房，使经济适用房的存量减少；政府虽增加经济适用房的投资，但社会中经济适用房总数无法增加，政府不得不年复一年地投入更多的土地和财力来建设经济适用房。
经济适用房制度的目标是公平，但又产生了新的不公平。经济适用房的实质是运用财政收入对一部分人赠送房屋产权，这相当于用一部分纳税人的钱宋增加另一部分人的个人资产，这显然已经超出了满足基本的住房需要。在实践中，由于经济适用房运行机制不规范，导致许多不具备条件者运用非法手段获取经济适用房的产权。同时，经济适用房人为地制造了较大的“寻租空间”(价格仅相当于同类商品房的一半左右)，成为部分人谋取私利的重要对象，也成为近几年的腐败高发区。
效率和公平是经济社会发展的两大目标，经济适用房既不利提高效率又有害公平；那么，推行经济适用房的目的究竟何在?不论当初推出经济适用房的愿望有多么良好；最后，往往事与愿违。由此可见，经济适用房对实现“住有所居”是弊多利少，应由其他方式所替代。
二、廉租房：住房保障体系的主体方式
廉租房是政府以核定的低租金、租金补贴或实物配租的方式，向城镇住房困难群体提供的保障性住房。居住者对住房没有产权，是非产权的保障性住房。廉租房与经济适用房都是由政府提供，都是为解决住房困难群体的“住有所居”问题；两者的区别主要在于经济适用房只卖不租，廉租房只租不卖。从实践情况来看，廉租房比经济适用房更适合我国的“国情”，在解决低收入群体“住有所居”方面，更有优势与效率，应是我国住房保障的主体方式。
从理论上分析，住房保障的目的是解决住房困难人员的“住有所居”问题。而“住有所居”是指“人人有房住”，并非“人人有房产”。显然，廉租房与经济适用房的功能是不同的，前者是解决“有房住”；而后者解决的是。有房产”。我国是一个发展中国家，从现有的经济发展水平来看，实珊‘住有所居”只能是保障“人人有房住”，无力保障“人人有房产”。解决困难群体的住房问题是政府的责任：但政府的责任是保障低收入群体“有房住”，而不是保障这部分人“有房产”。因此，要转变传统观念，“人人有房产”不应成为改革目标 (美国住房自有率才不过64％)，住房保障应从经济适用房转移到廉租房为主的轨道上来。
公平性是住房保障的基本特征，相对而言，廉租房比经济适用房更具有公平性。一方面，廉租房的多次保障性使其覆盖面更广，在分配上更为公平，能让更多的人享受政府的住房福利。另一方面，廉租房的制度设计相对合理，由于廉租房的受惠者只能居住，并无产权，无法获取巨大利益；加上廉租房的权力“寻租”空间很小，大大削弱了“寻租”者的兴趣和获取“寻租”之可能，有利于消除腐败，增进社会公平。
廉租房具有较好的流动性，可满足更多人的保障性住房需要。由于廉租房产权归国家所有，加上政府建立完善的退出机制，使廉租房保持较好的流动性，能不断在住房困难人员之间流动，可以安排更多的保障对象入住廉租房。廉租房犹如住房困难人员的“住房公交车”，一批住房困难人员住进去，当他们条件改善后就退出，又可安排其他的住房困难人员。这就实现了廉租房利用的良性循环，从而提高了廉租房的使用效率。
建立以廉租房为主体的住房保障体系符合我国的国情。首先，我国住房困难人口多，原因复杂，短期内要解决“住”的问题，难度较大；廉租房对住房困难群体的覆盖面更广，有利于缓解保障性住房的供需矛盾。其次，我国土地资源稀缺，城市化进程正在加快，土地紧张的矛盾进一步加剧，由土地短缺造成的高房价将不可避免，政府直接控制土地及住房(即廉租房)越发重要。再次，由于社会经济的发展变化，住房困难群体的住房需求弹性大、收入变化快；廉租房的灵活性和多次性保障的特点，使其成为我国住房保障的主体。
三、廉租房多元化：解决“住有所居”的创新模式
廉租房作为住房保障体系的主体方式，要更为有效地解决保障对象的“住有所居”问题，必须改革现有的单一模式，在“廉租”的前提下坚持多样性、多元化，才能满足我国多元化社会对保障性住房的多种需求。
1．保障对象的多层次
廉租房的保障对象是全社会的住房困难群体，这个群体是多层次的。除政府公布的1000多万户城镇低收入家庭应作为保障对象外，还应该包括“夹心层”(既不符合廉租房申请条件，又暂时买不起商品房的人员)，每年新毕业刚参加工作的大学生，以及1亿多在城市务工的农民工。这些住房困难人员的特点及困难情况不一，这就要求政府对住房困难群体进行细分，确立多层次、广覆盖的廉租房保障目标，使不同层次的住房困难者都能按照公平的原则享受到住房保障。
2．产权的多元化
目前，我国廉租房的来源有以下几种：政府和单位出资兴建的廉租住房；腾空的公有住房；在二级市场收购旧有住房和符合条件的空置商品房；接受社会捐赠和通过其他方式筹集的普通住房。由于社会捐赠的廉租房数量也极少，廉租房来源主要还是要靠政府购房和建房；廉租房的产权单一，基本上是政府单一产权，以致供求矛盾加大。我国可以借鉴一些发达国家的做法，由企业或私人承担一部分廉租房建设，产权归企业，按廉租房运作，政府给予政策优惠和补贴。
3．标准的多样性
廉租房是保障性住房，其主要功能是为住房困难群体“解困”，而不是享受。故大部分廉租房应以小户型为主，突出实用、方便、宜居原则。但另一方面，由于政府保障对象具有多层次性，廉租房的标准也要保持多样性，以满足不同层次需求者的需要。人口少的家庭，其房型面积标准可小一些；人口多的家庭，房型面积标准可大一些。此外，还可适当建设少量的标准高一点的廉租房，满足引进人才的特殊需要。因刚引进的高级人才，可能暂时无法自己解决住房，政府提供标准高一点的廉租房，可以满足他们暂时的需要。
4．资金来源的多渠道
目前的廉租房资金供给仍以财政预算资金为主，渠道比较单一，应拓宽廉租房资金来源的渠道。包括：以公共财政为基础建立的专项基金、住房公积金的部分增值、直管公房出售后的部分资金、社会捐赠和其他渠道。此外，为解决廉租房资金不足问题，应积极开辟政府引导下的多元化商业融资渠道，如运用联合租赁方式、BOT模式等，吸引民间资本的参与，广泛筹集廉租房建设资金。
5．租金的多档次
大致可以把廉租房需求者分为三类，其租金也相应有多个档次。一是急需保障的特困户。如城市中的无收入、无劳动能力的住房困难群体，可实行租金全免。二是低收入住房困难户，占保障对象的大部分，政府应当制定统一的、较低的租金标准。三是中等收入水平(即“夹心层”)住房困难人员，可采用“三个一点”政策，即申请条件放宽一点，住房标准稍好一点，租金标准提高一点。对这些不同的廉租房需求主体，政府应设置不同标准的租金调节。总的原则是，在租金低于市场平均价的前提下，采取区分收入水平和住房差别的方式，实行差别化、多档次的廉租房租金。
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